如何从国家的视角开展节能减排审计

2017-07-06 能源审计师

  能减排审计工作仍有很多的地方需要改进和完善,在当前国家治理的理念下我国政府致力于打造服务型政府,服务型政府不仅是实现国家治理的重要途径之一,同时对国家审计职能也提出了新的要求,审计工作需要更加的以人为本,也需要更加的具备社会责任感。

  一、国家治理和节能减排审计

  刘家义审计长在审计署机关2011年度集中培训开幕式所作的报告中强调,要充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用,努力促进实现国家良治,李金华于2004年就曾经提出“国家审计是国家治理的工具,要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”的观点,国家审计是国家治理的重要基石之一,能够有效的保证政府和政府有关部门履行其责任,提升政府工作的透明度和公开性,有利于当前中国服务型政府的建立。

  政府是一个国家、一个地区环境保护的责任者和管理者,对于群众赖以生存的生态环境的维护和治理是国家治理的重要工作之一。节能减排审计作为环境审计的重要组成部分,政府理应是它实施的主体,在节能减排审计工作的开展中起到持续和关键的作用;同时节能减排审计的理论基础和国家审计以及环境审计有着密切的关系,它和国家治理也存在着密切的关系。

  首先,国家治理增加了节能减排审计的需求。资源和环境是人类赖以生存的重要组成部分,政府在对国家的治理过程中要保证资源的可持续利用和环境的适宜生存性,当代公民拥有环境权,享有在安全、平衡、健康和良好的环境中生活的权力,而政府作为国家治理的实施者,需要领导、组织、协调环境资源保护工作,也因此节能减排审计作为保护环境和资源的一个有效途径应运而生,同时它作为国家审计的组成部分,也是评价政府公共受托责任的一种监督形式,能够让公民从切身生存环境的角度来对政府进行监督和评价。

  第二,节能减排审计能够确保政府和企业在节能减排工作中履行其责任,通过相关有效的审计工作督促政府部门落实法律法规政策和企业在生产活动中落实节能减排的任务,最终实现资源、经济和环境的可持续协调发展,实现国家治理的目标和任务。

  第三,节能减排审计同时完善了国家治理机制,为政府的其他治理主体提供信息支持,有效的节能减排审计能够提高国家治理环境资源治理上成功的可能性,而且审计工作的开展提高了政府信息公开的真实性和透明度,能够使公众更好的了解情况。国家治理机制越完善,节能减排审计工作开展越容易进行,审计的作用就能得到充分发挥;相反,缺乏国家治理的理念,审计工作将难以进行,两者之间是相辅相成的关系。

  二、节能减排审计的目标和内容

  节能减排审计是对国家行政和企事业单位及其它经济组织在经营过程中资源节约与环境保护资金使用的真实性、合规性和效益性,环境法律、法规和政策的执行情况,环境管理系统的合理性和科学性及其环境管理的绩效进行的监督、检查和评价,以促进其全面、有效地履行节能减排,保护生态环境,提高环境效益(高志远,《节能减排环境审计研究》(2009)) 。

  节能减排审计的目标可分为以下几点:一是检验政府及政府相关部门节能减排工作的执行情况,保证相关环境政策和法规的实施,提高政府治理的环境绩效效率;二是督促企业生产活动中降低能耗和减少污染物排放以促进经济的可持续性发展,加强企业的投入产出的环保性,增强企业的社会责任感意识;三是提高全社会的节约意识,通过节能减排审计报告让公众参与监督,从而达到改善环境,保护资源,实现国民经济的可持续性发展。

  节能减排审计的内容应包括以下几点:1.政府节能减排政策实施的绩效审计。改革开放以来,我国逐步重视生态建设和保护环境,并加大立法力度制定了一系列环境保护法律和法规。我国先后颁布了《中华人民共和国环境保护法》、《清洁生产促进法》、《排污费征收使用管理条例》等7部环境保护法律,20多部相关法规以及900多条地方性环境法规。针对法律法规政策执行以及遵守情况的审计主要是各级政府在政策的“上传下达”上以及各政策实施的适当性和合理性上进行,确保各级法律法规和政策保障的合理执行。2.节能减排专项资金审计。自“十一五”以来,我国各级财政投入了大量的专项拨款资金,对于节能减排专项资金使用和专项工程的管理和运营情况的审计也是节能减排审计需要关注的重点。节能减排专项资金主要分为淘汰落后产能奖励资金、节能专项资金和主要污染物减排专项资金三类,在审计过程中,要重点关注各项目资金的预算投入情况、项目资金申报审核情况、项目资金管理拨付情况以及资金的使用效果情况,其中项目资金是否按规定合理预算以及分配,是否专户专款管理,资金有无被挪用或者滞留,此外项目资金的管理和核算方法是否合理,项目资金使用是否真实、资金使用效果评价体系是否健全都是审计需要做的工作,在审计专项资金上审计部门要特别注意各项资金落实的合规性、科学性、真实性以及及时性。3.节能减排工程和项目审计。在节能减排的工作中,许多企业可能是节能减排工程的受益者,也可能独立承担节能减排工程的建设和运营。在这些工程和项目中,审计部门需要做好建设审计和运行审计两部分工作,主要审查项目工程是否符合节能减排的实际需要、项目工程的运行的可行性和科学性、经济效益和环保效益评价的合理性、项目工程质量监理和检查的科学性、项目工程运行的稳定性以及项目工程的污染控制和运行安全等等。4.清洁生产的审计。节能减排审计必然需要关注企业生产活动中所耗用的能源和污染物的排放情况,清洁生产审计一要监督产品生产耗用的各项资源是否符合节能减排的要求,二要对工艺技术的绿色水平进行评估,三要查证企业生产废弃物、污染物的生成和排放情况,确定废弃物的削减目标,制定经济有效的污染控制对策,四要对企业节能减排的各项技术专利和管理系统进行绩效评价,看相关指标是否合理以及是否从实际运用上提高节能减排的效率。 5.费用征收的审计。节能减排中涉及到许多费用的征收比如“排污费”和“污水处理费”等,在审计过程中需要全面了解相关费用征收制度的建立和执行情况,审查政府部门费用征收情况以及企业的费用缴纳情况,检查财务数据的获取和处理方式是否可靠和适当,预防费用征收易出现的贪腐和公款挪用现象。

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